Attacco al cuore dell’Europa: la crisi della rule of law: il caso Polonia. Completare il percorso con gli Stati Uniti d’Europa

 Sentenza della Corte Costituzionale polacca del 22 ottobre scorso con la quale è stato dichiarato incostituzionale l’aborto anche nei casi di gravi malformazioni o malattie del feto eliminando, di fatto, qualsiasi possibilità di interrompere la gravidanza legalmente.
Questa sentenza è ancor più incomprensibile se si considera che la legge sull’aborto polacca era tra le più restrittive di Europa già prima dell’intervento a gamba tesa dei giudici.
Per capire la logica di questo provvedimento, occorre contestualizzarlo e leggerlo all’interno del più ampio piano di “restaurazione” della giustizia che il governo polacco di Kaczynski - leader del partito di Diritto e giustizia (Pis), ultraconservatore e cattolico - sta scientemente e irrefrenabilmente portando avanti fin dal 2015. Piano che mira a ridurre l’indipendenza dei giudici nei confronti della Politica con evidente violazione del principio europeo della rule of law * (in italiano, grossomodo, lo Stato di diritto).
Da qualche anno, i governi di alcuni Stati membri - tra cui Polonia e Ungheria – hanno messo in atto politiche che minano le fondamenta dell’Unione Europea, sfruttando proprio il fatto che l’organizzazione della giustizia nell’ordinamento statale non rientri tra le competenze dell’Ue.
Individuato il pertugio (la difficoltà dell’Unione per un controllo effettivo ed efficacie sulle violazioni “interne” dei principi fondati) meglio si spiegano le modifiche della legislazione nazionale (peggio ancora se costituzionale), intraprese dal governo polacco negli ultimi 5 anni.
Soffermiamoci sul caso Polonia per mettere in luce il meccanismo del governo polacco che, forte della sostanziale inefficacia dei rimedi previsti dal legislatore europeo per fronteggiare la crisi della rule of law, procede la sua corsa verso il Potere superando, da destra e da sinistra, i limiti fissati dall’Unione per la codificazione dei propri valori fondanti, come disciplinati all’art. 2 TUE.
In seguito, denunciando il gravissimo rischio sovversivo cui soggiace l’Unione a causa dell’alta contagiosità del meccanismo di violazione della rule of law, interroghiamoci sulla sussistenza di un possibile cortocircuito del sistema di tenuta europeo, intravvedendo la soluzione nel riprendere e completare il percorso degli Stati Uniti d’Europa.
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Il caso Polonia
Quanto alla violazione del principio della rule of law in Polonia, l’Unione - anche attraverso l’attività di monitoraggio sul rispetto dei valori fondanti di Ong per la tutela dei diritti della persona o di organi propri di organizzazioni internazionali, come la Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (la c.d. commissione di Venezia) - ha tenuto lo Stato membro sotto stretta osservazione fin dal 2015. Il 13 aprile 2016 anche il Parlamento Europeo (PE), con una sua raccomandazione, esprimeva preoccupazione per la situazione polacca tant’è che, successivamente, la Commissione ha emanato ben quattro raccomandazioni, rimaste completamente inascoltate:

1. raccomandazione (UE), 2016/1374 sulla composizione e funzionamento del Tribunale Costituzionale Polacco;
2. raccomandazione (UE), 2017/146 a tutela della posizione del Presidente del Tribunale Costituzionale Polacco;
3. raccomandazione (UE), 2017/1520 per evitare che le leggi sul Consiglio nazionale della magistratura, sulla Corte Suprema e sui tribunali ordinari entrassero in vigore;
4. raccomandazione (UE), 2018/103 per chiedere alla Polonia una riforma che eliminasse i vizi individuati nelle raccomandazioni precedenti.

Il Procedimento ex art. 7 TUE per violazione dei valori fondanti dell’Unione di cui all’art. 2 TUE:

1. Il Presupposto

L’episodio che ha trasformato la Polonia da osservata speciale ad indagata nel procedimento per la violazione di uno dei valori fondanti l’Unione di cui all’art. 7 TUE, è avvenuto nel dicembre del 2017 quando il governo polacco approvava una legge sull’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici della Corte Suprema a seguito della quale ben 27 dei 72 giudici allora in carica, tra cui il Presidente, venivano collocati in pensione. Secondo questa legge i magistrati potevano sì richiedere una proroga triennale del proprio incarico, ma attraverso uno specifico quanto discutibile meccanismo che ne subordinava l’accoglimento ad una valutazione fortemente discrezionale ed inappellabile da parte del Presidente della Repubblica. Per capirne il significato sovversivo, basti pensare che a fronte di 12 magistrati che allora presentarono istanza di proroga, solo 5 ne videro l’accoglimento.
Risultato inevitabile della suddetta modifica legislativa è stato il radicale cambiamento della composizione della Corte Suprema che, attraverso le nuove nomine e il meccanismo delle proroghe, ha finito per subire evidenti ricadute sulla sua indipendenza.

2. L’attivazione

Indubbiamente, dunque, l’approvazione da parte del governo polacco della legge sull’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici della Corte Suprema, ha rappresentato il presupposto per l’attivazione del procedimento ex art. 7 TUE in base al quale spetta al Consiglio, su iniziativa di un terzo degli Stati membri, della Commissione o del PE, valutare la sussistenza del rischio constatato, accertare l’esistenza della conseguente violazione e, laddove necessario, sanzionare lo Stato membro. Nella pratica, la sanzione può concretizzarsi nella sospensione di alcuni diritti derivanti dall’applicazione dei trattati, compresi il diritto di voto del rappresentante del governo dello Stato membro in questione in seno al Consiglio, non essendo previste né l’espulsione né la sospensione totale dello Stato ritenuto responsabile della violazione.
In definitiva, quindi il procedimento di cui all’ art. 7 TUE, attualmente pendente innanzi al Consiglio per la presunta violazione del principio della rule of law da parte della Polonia, si connota più come un confronto politico tra Consiglio e Stato membro che come strumento coercitivo volto a tutelare l’integrità dei valori comuni europei, la fiducia reciproca e la credibilità dell’Unione nel suo complesso.
Non a caso, lo scorso gennaio il PE - prendendo atto che le audizioni in corso tra Consiglio e Polonia non portavano quest’ultima all’auspicato riallineamento ai valori fondanti dell’Unione – evidenziava, con sua raccomandazione, alcune criticità della procedura ex art. 7 tra cui 1) la mancanza di trasparenza delle audizioni dalle quali il PE è escluso chiedendone, invece, l’inclusione formale; nonché 2) la mancanza di concretezza delle raccomandazioni chiedendo che in esse venisse inserito il termine per la loro attuazione.
Diretta conseguenza dell’incapacità del Consiglio di applicare efficacemente l’art. 7, è quella di far sì che la Commissione si avvalga pienamente di ogni altro strumento disponibile per far fronte ad un evidente rischio di violazione grave di uno dei suoi valori fondanti da parte di uno Stato membro. Facciamo riferimento, in particolare, alle procedure di infrazione accelerate e alle domande di provvedimenti provvisori dinnanzi alla Corte di giustizia UE.

3. L’ avvio della procedura di infrazione ex artt.258-260 TFUE

Parallelamente al procedimento ex art. 7 TUE, la Commissione attivava ai danni della Polonia una procedura di infrazione ai sensi degli artt. 258-260 TFUE per violazione dell’art. 19 TUE (obbligo di avere un sistema giurisdizionale effettivo) e dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali (diritto al giusto processo), a seguito del quale la Corte di Giustizia, in data 24 giugno 2019, accoglieva il ricorso per inadempimento riconoscendo la violazione dell’art. 19 TUE declinato, in questo caso, quale diritto di inamovibilità dei giudici. Esemplificando: il ragionamento della Corte europea è verosimilmente quello di accettare che il diritto di inamovibilità dei giudici rappresenti una valida declinazione del più amplio obbligo di avere un sistema giurisdizionale effettivo, obbligo che rientra a pieno titolo nel novero dei valori fondanti dell’Unione seppur nell’accezione di diritto di inamovibilità dei giudici ed, in quanto tale, deve trovare un suo riconoscimento effettivo all’interno del sistema giurisdizionale dello Stato membro in questione. Nel caso di specie, la Polonia non sembra aver dato, nel suo sistema giurisdizionale, il riconoscimento effettivo che, invece, merita un principio fondante dell’Unione, quale appunto il principio dell’inamovibilità del giudici.
In concreto, la Polonia - approvando ed applicando la legge sull’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici e le norme che determinano in modo poco chiaro e discrezionale le modalità di congedo dei giudici (si pensi al meccanismo di proroga) - avrebbe violato il suddetto principio. Se è vero come è vero che di per sé non è censurabile una riforma “interna” che preveda l’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici con gradualità e proporzionalità e con l’intento di favorire l’accesso alla Corte Suprema di magistrati più giovani, la stessa riforma diventa invece censurabile, quando utilizzata quale espediente per un intervento politico volto a modificare la composizione della Corte costituzionale.
E’ dunque verosimile e condivisibile il ragionamento della Corte di giustizia quando intravvede in queste modifiche della legislazione nazionale un intervento politico volto a “falsare” l’effettività del sistema giurisdizionale, facendo sì che la magistratura perda la sua caratteristica essenziale di indipendenza; caratteristica che, guarda caso, dovrebbe essere garantita propri dall’inamovibilità dei giudici e dalla netta separazione dei poteri che assicurano un controllo giurisdizionale effettivo.
Al di là, dunque, della prevedibile sentenza di condanna da parte della Corte di Giustizia ai danni della Polonia - che, in questo tipo di procedimento, può consistere in una cospicua sanzione pecuniaria - non v’è dubbio che le modifiche della legislazione polacca così come sopra descritte, hanno prodotto l’effetto di ingenerare nei magistrati il timore di una rimozione anticipata o di una mancata proroga, finendo così per condizionarne l’operato, in piena violazione del principio della rule of law.

4. La sentenza della Corte Costituzionale polacca sull’aborto del 22 ottobre 2020

La sentenza della Corte Costituzionale polacca sull’aborto, letta in combinato disposto con le precedenti considerazioni, rappresenta la prova provata della pericolosissima deriva conseguente alla violazione del principio della rule of law da parte della Polonia.
Gli odierni giudici della Suprema Corte si muovono evidentemente all’interno di un ambito condizionato e controllato dalla Politica con l’inevitabile conseguenza di aver perso, altresì, la libertà di deliberare in maniera difforme dalla volontà politica. Appare evidente, infatti, come nel dichiarare incostituzionale l’aborto anche nei casi di gravi malformazioni o malattie del feto, gli odierni giudici abbiano in sostanza perseguito un obiettivo politico (escludere l’aborto dalla liceità) senza dover passare per il Parlamento.
A tale proposito, non sembra inutile ricordare il fallimento di due precedenti progetti, presentati in Parlamento nel 2016 e nel 2018, per rendere la legge sull’aborto ancor più restrittiva, dove la forte opposizione creatasi sia a livello politico che sociale aveva indotto il governo a fare marcia indietro.
La sentenza del 22 ottobre è dunque una sentenza politica che non entra nemmeno nel merito del diritto e che, in quanto tale, dovrebbe mettere in guardia l’Unione sui rischi enormi legati alla sua incapacità di applicare efficacemente l’articolo 7 TUE che fa sì che alcuni Stati membri continuino a compromettere l’integrità dei valori comuni europei, la fiducia reciproca e la credibilità stessa dell’Unione.
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Conclusioni
Queste sono minacce che arrivano dal ventre molle dell’Unione e che mostrano chiaramente il rischio sovversivo insito nel disprezzo dello Stato di diritto e del principio della separazione dei poteri che, da anni, è motivo di scontro tra governi nazionalisti e conservatori dell’Europa.
E’ nostra ferma convinzione che la sola strada percorribile per evitare l’implosione dell’odierna Unione Europea a causa dell’azione sovversiva di taluni Stati membri, nonché dell’azione attrattiva di altri Stati terzi, debba andare verso la costituzione effettiva degli Stati Uniti d’Europa.

NOTA
* Il principio della rule of law costituisce uno dei valori fondanti dell’Unione Europea, disciplinati dall’art. 2 TUE secondo il quale “l’Unione si fonda sui valori della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”.
La nozione di rule of law non è traducibile in italiano ma si avvicina al concetto di Stato di diritto che, nella nostra tradizione giuridica, comprende in sé nozioni plurime come la soggezione del potere pubblico a norme di diritto, la chiarezza e la conoscibilità del dato normativo, il rispetto del principio della certezza del diritto e del legittimo affidamento dei consociati, la garanzia dei diritti fondamentali e l’esistenza di un sistema giudiziario efficiente, imparziale ed indipendente.
Tali principi informano gli apparati costituzionali degli Stati membri e ne costituiscono i capisaldi e, perciò stesso, assumono rilevanza sia all’esterno dell’Unione - quando si tratta di valutare la domanda di adesione di uno Stato terzo (che, ai sensi e per gli effetti dell’art. 49 TUE deve non solo rispettare tali valori, ma impegnarsi a promuoverli) - sia all’interno, quando si tratta di valutare la conformità, il rispetto e la fedeltà ai principi fondati l’Unione in capo agli Stati membri. Ciò nondimeno, questi principi possono venire meno ovvero possono affievolirsi al punto tale da pregiudicare gli obiettivi dell’Unione e le sue fondamenta.
In caso di violazione grave dei valori consacrati nell’art. 2 TUE, l’Unione ha previsto il procedimento di cui all’art. 7 TUE.